Senát v českém ústavním a politickém systému

    Senát jako druhá komora Parlamentu může být v České republice důležitým stabilizujícím prvkem jejího politického systému. Nemusí, může být: ústavní definice jeho postavení jako protiváhy Sněmovny není dosud uspokojivě výstižná a dostatečně přesná, a to ani vzhledem k záměrům ústavodárců.

    Na tyto záměry lze usuzovat poměrně spolehlivě. V unitárním státě bez tradic institucionalizovaného stavovství a také bez sebemenších reziduí osobité role aristokracie nemohli mínit druhou komoru jinak než "pouze" jako protiváhu komory první. Být protiváhou znamená vyvažovat, vyvažovat znamená stabilizovat. Proto lze charakterizovat český Senát (za předpokladu jeho přesnější ústavní definice) jako instituci stabilizující.

    Takovéto vymezení role Senátu v politickém a ústavním systému České republiky není však nutné pokládat za toliko zbytkové. A to nejen proto, že ve vyspělém světě není nikterak výjimečné. Z takového vymezení neplyne, že žádná jiná role už pro něj nezbývá. Pro jeho roli jako protiváhy mluví však důvody, které mají svou vlastní, rozhodující přesvědčivost.

    Ve všech zemích bez silnějších liberálních tradic, v nichž dosud nebyla dostatečně rozvinuta občanská společnost, existuje riziko regrese k té či oné podobě "neliberální demokracie". Tento frekventovaný pojem uvedl nedávno do oběhu Fareed Zakaria k označení režimu, nastoleného sice svobodnými demokratickými volbami, avšak ignorujícího ústavou daná omezení moci a upírající občanům základní práva a svobody. V takovýchto zemích musí být zátarasy na možné demokratické cestě k nesvobodě důkladnější než tam, kde tradice "konstitučního liberalismu" (opět termín Zakarii) a silná občanská společnost dokáží tlumit důsledky krizí nejen vládních, ale i politických. Bezprecedentní přechod k tržní ekonomice a parlamentní demokracii se patrně nikde nemůže vyhnout krizím, v nichž stoupají šance populistů všeho druhu. Postkomunistickým zemím hrozí proto nestabilita v nesrovnatelně větší míře než zemím se zavedenými demokratickými institucemi. Dosud křehkou demokracii je v těch prvních třeba chránit obzvláště důkladně.

    Konkrétně v naší zemi čtyři roky před poslední válkou a pak znovu rok po ní zvítězily ve volbách strany, které uznávaly demokracii jen do té doby, dokud umožňovala jejich vlastní mocenský vzestup. Pak následovalo téměř půl století panování jedné strany bez parlamentní demokracie, resp. s její karikaturou. A nyní procházíme slzavým údolím transformace. Přitom ani nevíme, zda jsme již alespoň "v půli se svou poutí". Obezřetnost v podobě účinné instituční obrany proti všemožným pokušením populismu je tedy na místě: ani zítra nemusí vítězná většina respektovat omezení, která sebou parlamentní demokracie, lidská práva, a především vláda práva přinášejí. Záruk proti možným regresivním zvratům demokracie v tyranii většiny nebude tedy ještě dlouho dost.

    Zdvojený, a takto k vnitřnímu dialogu zkonstruovaný Parlament je jednou z těchto záruk. Platí to ovšem za dvou předpokladů. Prvním je, že dvě komory tohoto parlamentu se od sebe odlišují, a to nikoli proto, že si to někdo přeje, ale proto, že je to logickým důsledkem rozdílných způsobů, jimiž jsou vytvářeny - tedy bez ohledu na to, kdo jsou zrovna jako poslanci a senátoři zvoleni. Druhým předpokladem je, že dialog mezi komorami není pouhou konverzací, nýbrž že v procesu tvorby práva má za jistých předvídaných okolností závazné důsledky.

    Odůvodnění existence Senátu v ČR nezakotveností demokracie automaticky otevírá otázku, zda v menším unitárním státě s málo zřetelnou regionální strukturou, jakým Česká republika je, bude Senát potřebný i poté, kdy bude demokracie zakotvena pevněji. Otázku by sice bylo lze odbýt jako předčasnou, přesto však je již dnes možné naznačit, že dvoukomorovost Parlamentu v České republice může být za jistých okolností také účinným nástrojem k trvalému vyrovnávání jedné notorické české asymetrie, totiž nevyváženosti centrální ("pražské") politiky na jedné straně a místní politiky na straně druhé.

    Senát může plnit stabilizující funkci jedině za předpokladu významné, nikoli nahodilé, tedy trvalé odlišnosti obou komor Parlamentu. Ta pak ovšem nesmí být shledávána ve vágních osobnostních charakteristikách senátorů jako lidí údajně rozvážnějších, zkušenějších, méně stranicky vyhraněných a podobně. Takovéto subjektivistické výměry na způsob "přání otcem myšlenky" nejen právem iritují poslance, ale prozrazují zneklidňující nejistotu o skutečném smyslu Senátu.

    Definiční, odlišující znaky obou komor parlamentu jsou dány v článku 18 Ústavy. První komora je volena "podle zásad poměrného zastoupení", druhá "podle zásad většinového systému", dvoukolově, v jednomandátových obvodech. Z toho plyne, že komora, která je nutně stranicky vyhraněnější (voliči totiž své reprezentanty volí na stranických kandidátních listinách, volí je tedy tím, že volí určitou politickou stranu), by měla být tou komorou, která bude dávat či odnímat důvěru vládě, která bude schvalovat či neschvalovat jí navržený rozpočet, která bude provádět denní kontrolu vlády. Složení vlády je vždy výslednicí dojednání politických stran zastoupených právě ve Sněmovně jako stran vládních i opozičních, a měla by být proto kontrolována touto straničtěji strukturovanou komorou.

    Používám tu záměrně pojmy "ta komora, která.", protože se lze setkat s představami, že by si komory Parlamentu České republiky měly "vyměnit" volební systémy. To by patrně čistě teoreticky bylo možné, pak by ale, podle mého názoru, byla Sněmovna ve skutečnosti Senátem a Senát ve skutečnosti Sněmovnou v tom smyslu, že kontrola vlády by měla i potom příslušet té komoře, která by byla zvolena podle zásad poměrného zastoupení. Na tomto tvrzení nic nemění skutečnost, že mandát získaný ve většinovém volebním systému je přinejmenším subjektivně pociťován jako mandát silnější.

    Většinový volební systém svazuje senátory zvolené v jednomandátových obvodech železnou logikou, v neposlední řadě totiž legitimním zájmem na znovuzvolení, s problémy a zájmy místní (komunální, obecní) politiky. Senát se tak stává "nejvyšším patrem obecní politiky", svrchovanou tribunou priorit této politiky, tedy zájmů obecních a městských zastupitelstev. Místní politika je patrně všude na světě obtížněji uchopitelná podle stranických hledisek, často je takto docela neuchopitelná. Obhajoba zájmů lidí i institucí, realizující takovouto politiku, by proto měla přináležet komoře, která byla zvolena podle většinového systému. Účinná může být mj. za předpokladu, že nikoli až celý Senát, jak je tomu dnes, ale již skupina senátorů bude mít zákonodárnou iniciativu.

    Není proto na závadu, že volební obvody senátorů dnes nejednou přesahují hranice budoucích krajů. Zájmy krajů nechť hájí budoucí krajské parlamenty a poslanci, zvolení v obvodech uvnitř krajů. Senát, senátoři nechť hájí zájmy obecních a městských zastupitelstev, nechť jsou reprezentací "malé" politiky, avšak reprezentací na té nejvyšší mocenské úrovni. Obecní politika v dosud tak centralizovaném (adjektivum "pragocetrickém" není přehnané), zbyrokratizovaném a dnes i zpolitizovaném státě, jakým je Česká republika, takovou obranu zájmů potřebuje.

    Senát tedy způsobem, jímž je vytvářen a obnovován, nabízí se logicky jako svrchovaná tribuna zájmů obecní politiky, nikoli jako aréna vždy nutně rivalizujících sporů dejme tomu karlovarských s Jihočechy o prostředky z celostátního rozpočtu, o investice celostátního významu.

    Odlišnosti obou komor zakládají nejen rozdíly mezi důsledky poměrného a většinového volebního systému, ale také okolnost, že senátoři jsou voleni na šest let, tak, že se vždy po dvou letech volí jedna třetina senátorů. Časový horizont starostí senátora je tedy vždy delší než časový horizont starostí poslance, přičemž není podstatné, že rozdíl v délce volebního období činí jen dva roky, ani to, že šest let má před sebou vždy jen třetina senátorů. I tento nevelký rozdíl dvou let stačí k tomu, aby se Senát nemusel sebezáchovně upínat na plus mínus čtyřletý rytmus střídání politických stran v čele exekutivy a jí podporující většiny ve Sněmovně. Dává mu možnost vidět problémy z odstupu, který si Sněmovna, upnutá na kontrolu stávající vlády, nemůže vždy dovolit.

    Proto zejména právě Senát by se měl zajímat o otázky, jejichž možnosti řešení přesahují horizont každých příštích voleb, jako je strategická koncepce zahraniční a bezpečnostní politiky, naše místo v integračních procesech, vývoj a směřování právního systému (zejména pak tvorba právních kodexů, které by měly platiti desetiletí), podmínky pro rozvoj občanské společnosti ("třetího sektoru") a podobně.

    Projednávat tyto velké otázky předpokládá dostatek času a alespoň relativně volné ruce. Senát by se proto ze zásadních důvodů neměl zabývat všemi návrhy zákonů, které mu postoupí Sněmovna. Jinak nebude mít nikdy dosti času k tomu, aby svrchu zmíněné předpoklady dokázal využít. Senát by totiž měl využívat všech možností k tomu, aby se mohl uvážlivě rozhodnout, že část agendy nebude vůbec projednávat (technické normy, normy s časově omezenou účinností, normy řešící aktuální problémy stávající vlády apod.), aby však o to s větší důkladností projednával druhou část agendy. Čas a energii může ušetřit Senát již dnes vnitřní reformou svého pracovního rytmu. Navíc je k tomu ovšem třeba pozměnit jeden článek ústavy, totiž umožnit prodloužení 30ti denní lhůty k projednání návrhu zákonů na dvojnásobek. Teprve to umožní provést uvážlivou selekci toho, čím se Senát bude a čím nebude zabývat. Senát se však nikdy nestane váženou "komorou reflexe", když se nechá zahltit projednáváním všech možných norem, které ve skutečnosti projednávat nemusí, nezíská na vážnosti, když sám sebe přesvědčí, že jeho hlavním úkolem je opravovat poslancům chyby a chybičky v návrzích zákonů. To je úkol nejen nevděčný a nikdy k úplné spokojenosti nesplnitelný, ale především úkol, který Senátu nepřísluší.

    Zajišťovat stabilitu systému zdola a zároveň z odstupu, to jest být tribunou zájmů obecní politiky, a přitom zvažovat také dlouhodobé priority země, vymezuje dvě dosti odlišné "domény" Senátu. Jen málokterému senátorovi budou stejně dobře pasovat, to ale není na závadu. Styl senátní debaty a rozhodování, klidný a nespěchavý, rozvážný a vzájemně si naslouchající, který nejspíše vystihuje označení kupř. belgického senátu jako "komory reflexe", oba typy senátorů a jejich zájmy spojují.

    V konstrukci Senátu je ještě jedna, i když povýtce mechanická pojistka, která však v politickém systému rovněž plní stabilizační funkci: je to obměňování jedné třetiny senátorů vždy po dvou letech. V Senátu tak vždy převažuje moment kontinuity nad momentem změny. Změna ovšem není jen pozvolný vývoj, mohou jí být také prudké zvraty nálad voličstva. Senát se tak stává pojistkou proti vrtkavostem a pošetilostem politického života, v němž hraje roli také náhlé zklamání a rozčilení jako živná půda pro populistické spasitele.

    Existence Senátu Parlamentu České republiky je výrazem vůle vytvořit nejvyšší zastupitelský orgán a zároveň vůle chránit se před možnostmi zneužití jeho moci - zajištěním nesourodého zastoupení v obou komorách. Je výrazem vůle zachovat většinový rozhodovací systém, a přitom účinně ochránit menšiny před svévolí většiny, jakož i zaručit občanská práva.

    Oponenti dvoukomorovosti našeho parlamentu, odpůrci Senátu, by mohli o oprávněnosti své skepse přesvědčit jedině tehdy, kdyby dokázali, že takovéto ochrany nebude napříště třeba. Že práva menšin a vůbec lidská, občanská a politická práva jsou již dnes a budou vždy v budoucnosti chráněna dostatečně.

    Dějiny naší země v tomto století a současné transformační potíže polemizují s takovýmto lehkomyslným optimismem.

zdroj : www.senat.cz